Kemnerens historie: fra 1882 til nedleggelsen i 2020

Kemneren ble skattens innkrever i kommunene med skatteloven av 1882. Staten overtok ligningen 1. januar 1965, mens innkrevingen forble kommunal fram til 1. november 2020. Mellom de tre årstallene ligger lover om skatt og kommuner, nye navn på kontorene og en lang rekke små reformer. Tidslinjen under bygger på arkivar Steinar Marviks oversikt over kommunal administrasjonshistorie, på Lovdata og på Skatteetatens egne tekster.

Før 1882: fogd og lensmann på landet, kemner i byene

Før skatteloven av 1882 var det fogd og lensmann som sto for selve innkrevingen på landet, mens det i byene var kemner eller magistrat. Fra 1882 endret praksisen seg: kemner og kommunekasse skulle selv forestå innkrevingen og hadde selv utpantingsrett. Det ga behov for faste kommunekasserere og, i større kommuner, egne kemnere. I 1883 ga departementet forskrifter for regnskapsføringen, med skjemaer og en enkel kontoplan.

Tidslinje 1882–2026

År	Hva skjedde
1882	Skatteloven: kemner og kommunekasse skal selv kreve inn, med utpantingsrett
1883	Forskrifter for kommunal regnskapsføring
1892	Statsskatt utlignes av kommunale ligningskommisjoner; selvangivelse etter ny lov
1911	Nye skattelover; ligningskommisjonene blir nemnder
15. juni 1916	Titlen skattefogd innføres for en statlig tjenestemann i hvert fylke
1921	Landkommuneloven: herredene må ha herredskasserer. Byene har allerede kommunekasserer eller kemner
1952	Lov 21. november 1952 nr. 2 om betaling og innkreving av skatt
1957	Skatt betales ikke lenger på etterskudd, forskuddsordning innføres
1. januar 1965	Staten overtar ligningen. Innkrevingen forblir kommunal
1990 og 1992	Statens innkrevingssentral opprettes i Mo i Rana (1990), og enheten som senere het NAV Innkreving etableres i Bjørnevatn (1992)
2001	Asker og Bærum kemnerkontor stiftes som interkommunalt samarbeid
1. januar 2008 og 2009	Skattebetalingsloven av 2005 trer i kraft; «den kommunale skatteoppkreveren» i § 2-1
2008	Skatteetaten organiseres i fem regioner. Skattefogdens oppgaver overtas av skattekontoret i hver region
2015	Statens innkrevingssentral blir en del av Skatteetaten. Forslaget om å flytte skatteoppkrevingen er oppe
1. april 2018	NAV Innkreving blir en del av Skatteetaten
1. januar 2019	Regionene avvikles, Skatteetaten får landsdekkende organisering
13. og 17. desember 2019	Stortinget behandler og vedtar flyttingen av skatteoppkrevingen
26. mars 2020	Overføringen utsettes fra 1. juni til 1. november (korona)
1. november 2020	Skatteetaten overtar. Kemnerkontorene legges ned
1. januar 2026	Innkrevingsloven trer i kraft. Skatteetaten samler statlig innkreving i Innkrevingsmyndigheten

Hvem krevde inn skatten, og hvem fastsatte den?

Tidslinjen blir lettere å bruke hvis du ser den som to spor: ett for fastsetting og ett for innkreving. Innkrevingen lå i kommunene lenger enn fastsettingen:

Periode	Innkreving	Fastsetting av skatten
1882–1964	Kemner og kommunekasse i byene, herredskasserer på landet fra 1921	Kommunale ligningskommisjoner fra 1892, ligningsnemnder fra 1911
1965–2018	Kemner eller skatteoppkrever i kommunen	Staten, gjennom ligningsetaten og senere Skatteetaten. Fem regioner fra 2008
1. januar 2019 til 31. oktober 2020	Kommunal skatteoppkrever	Skatteetaten, landsdekkende
Fra 1. november 2020	Skatteetaten	Skatteetaten

Skiller du de to sporene fra hverandre, forstår du hvorfor et gammelt skatteoppgjør kunne komme fra staten, mens kravet om å betale kom fra kemneren.

Hva betydde 1921?

Med landkommuneloven av 1921 ble kommunene på landet pålagt å ha en herredskasserer. I byene var det allerede vanlig å ha kommunekasserer eller kemner. Kemner ble i praksis et byord, mens de fleste kommunene kalte kontoret skatteoppkrever. Ordhistorien står i artikkelen om hvor ordet kemner kommer fra.

Fra 1965: ligningen til staten, innkrevingen blir igjen

Til da var ligningen kommunal. Fra 1. januar 1965 overtok staten den gjennom ligningsetaten. Innkrevingen ble liggende i kommunene, med kemner eller skatteoppkrever. Skatteetaten skrev i 2018 at det «for 20 år siden» satt tusenvis av lokale funksjonærer ved 436 likningskontorer. I 2008 ble oppgaver og skattekontor organisert i fem regioner, og fra 1. januar 2019 ble Skatteetaten landsdekkende.

1990–2015: samarbeid, ny lov og første forsøk

Mange kommuner slo sammen kemnerkontorene i interkommunale samarbeid etter kommuneloven av 1992 § 27. Asker og Bærum kemnerkontor, stiftet i 2001, er et eksempel. Samarbeidsformen er avviklet: kommuneloven av 2018 sier at slike interkommunale styrer måtte omdannes. Skattebetalingsloven av 2005 satte i § 2-1 inn «den kommunale skatteoppkreveren». Ordningen varte til flyttingen i 2020. Stortingets innstilling fra 2019 viser at saken «var oppe i 2015».

Ved siden av kommunene vokste statens egne innkrevere. Statens innkrevingssentral ble opprettet i Mo i Rana i 1990, og enheten som senere het NAV Innkreving ble etablert i Bjørnevatn i 1992. Begge ble del av Skatteetaten, og er forklart i artikkelen om Statens innkrevingssentral og artikkelen om NAV Innkreving.

2019–2020: vedtaket og nedleggelsen

Stortinget behandlet og vedtok flyttingen i desember 2019, i lov 20. desember 2019 nr. 97. Formålet var styrket bekjempelse av arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, styrket rettssikkerhet og likere behandling, forenkling for skattyterne og mer effektiv ressursbruk. Planen var overføring 1. juni 2020. Skatteetaten og Finansdepartementet utsatte datoen til 1. november fordi koronasituasjonen ga for stor risiko. En kongelig resolusjon 16. oktober 2020 satte endringsloven i kraft 1. november 2020. Om Sarpsborg kommune har rett, ble 227 kommunale kemnerkontorer lagt ned. Forløpet er beskrevet nærmere i artikkelen om nedleggelsen, og begrunnelsene i artikkelen om hvorfor skatteoppkreverne ble flyttet.

Etter 2020

Kommunene beholdt innkrevingen av kommunale krav, som eiendomsskatt og avgifter. Skatteetaten tok skatt og arbeidsgiveravgift. Fra 1. januar 2026 er skatteinnkrevingen, Statens innkrevingssentral og innkrevingen av bidrag og tilbakebetalingskrav samlet i Innkrevingsmyndigheten, med en gradvis overgang mellom gamle og nye systemer fram til 2029. Oversikten over hva kemneren gjorde, og hvem som har oppgavene nå, står i artikkelen om kemnerens oppgaver. Hovedartikkelen er Hva er en kemner?.